我国公路建设项目后评价方法研究

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我国公路建设项目后评价方法研究

山东茂隆新材料科技有限公司 2020-11-17 2323


公路建设项目后评价是指公路建设项目竣工并通车运营2年- 3年后,运用一定的理论和方法,对公路项目的决策、设计、施工和运营全过程各阶段工作及其技术经济指标变化的原因,从不同角度进行全面、系统的比较、分析、计算和评价。旨在总结已经建成公路项目的经验教训,促使公路项目运营状况的正常化,提高未来公路项目决策的科学化水平,从而提高公路项目的管理水平和投资效益,并为国家公路项目投资计划、政策的制定提供依据。

  一、国内外公路建设项目后评价现状

  国外的建设项目后评价工作几乎与项目前评价同时产生。最早开始与20世纪30年代的美国, 60年代以后广泛应用于各国和国际金融组织。发达国家的后评价主要用于评价使用国家预算的国内公共部门大中型投资项日,并有明确的后评价法律依据、系统的机构和评价程序与方法。国外建设项目后评价多采用有无对比法、前后对比法和逻辑框架法,相应的指标体系也比较健全和完善。

  我国高等级公路建设项目后评估的起步工作也是在80年代开始的,在原国家计委的指导下,交通部进行公路建设项目后评价的试点,并在此基础上于1996年制定了《公路建设项目后评价工作管理办法》和《公路建设项目后评价报告编制办法》,详细规定了公路建设后评估工作重点、必备条件和组织管理方式及后评估报告的文件格式及内容。这标志着我国公路建设项目的后评估工作已经开始进入程序化、规范化的轨道。但与其它国家比起来还是相对滞后。主要表现在以下几方面:

  1、对公路建设项目后评价方法的创新研究较少,仍使用传统的有无对比法、前后对比法。

  2、在公路建设项目后评价的指标体系上,缺乏统一的可操作标准,影响了公路建设项目后评价的效果;

  3、对公路建设项目后评价的内容和程序方面的改进研究较少。

  4、我国的路网建设涉及区域较多、各区域经济发展水平、社会发展水平和科技发展水平千差万别,部分地区统计资料不完整,使评估测算愈加困难。

  这些问题的存在使得现有的指标体系、评价方法、计算方法已无法满足公路项目后评估工作的需要。本文在现有的 “前后对比法”和“有无评价法” 两种方法的基础上,尝试引入“逻辑框架法”,以健全公路项目后评价方法,对公路建设项目的目标进行全面和系统的评价。

  二、我国现阶段公路建设项目后评价的常用方法

  (一)前后对比法

  “前后对比法”是指将公路建设项目前期的可行性研究和评估的预测结论以及技术经济指标与项目实际运营结果及后评价时所作的新的预测进行比较和分析,鉴别实际结果偏离预期结果的程度,用以发现变化和分析原因,以便为今后加强公路项目前期工作和进一步改进项目管理工作积累经验。

  “前后对比法”多运用于公路项目的过程评价,通过对公路建成通车后的有关实际数据的观测调查,对比项目的实际运营情况与前期预测情况差距的大小,并分析其产生的原因,从而为改善运营状况提出切实可行的对策与措施。过程评价应涵盖项目建设的各个阶段,并能反映各阶段主要环节的特征。一般包括前期工作情况和评价、项目实施评价(主要包括执行情况评价及项目实施结果评价等)、营运情况评价、项目管理、配套及服务设施情况和评价。运用“前后对比法”,通过对全过程各个阶段的比较分析,可以寻找到项目效果好坏的原因,指出主观愿望和客观实际的差异,总结出项目成败的经验和教训,以便使以后项目的实际计划和目标制定更加切合实际。

  (二)有无对比法

  “有无对比”是指将公路项目实际发生的情况与若无该项目时可能发生的情况进行对比,以度量项目的真实效益、影响和作用。对比的重点是要分清项目的作用和影响,与项目以外因素的作用和影响。这种对比用于项目的效益评价和影响评价,也是后评价方法的一个重要原则。但是,由于公路建设项目实施后的效果不仅仅是项目的效果和作用,还受项目以外多种因素(如国家政策、沿线地区经济发展水平、社会发展水平)的影响,所以,简单的有无对比不能得出真正的效果。

  为了客观、全面地反映公路建设项目的真实效益和影响,我们在前述两种评价方法的基础上引进了逻辑框架法,旨在完善公路项目的目标评价。

  三、逻辑框架法

  “逻辑框架法”(Logical Framework Approach,LFA)是美国国际开发署(USAID)在1970年所开发的一种项目设计、计划和评价工具,主要应用于项目后评价中。“逻辑框架法”是一种概念化论述项目的方法,即用一张简单的框图将几个内容相关、必须同步考虑的动态因素组合起来,通过分析其相互间的关系来评价项目目标的实现程度及原定决策目标的正确性、合理性和实践性。

  公路建设项目目标评价的主要内容包括总体宏观目标评价(即项目

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建成后对沿线及周边地区经济、社会发展以及生态环境的总体影响和作用)和对项目原定决策目标的正确性、合理性和实践性进行分析评价。因此,公路建设项目后评价要对照原定目标的主要指标,检查项目实际实现的情况和变化,分析发生改变的原因,以判断目标的实现程度。对有些原定目标不明确或不符合实际情况、项目实施过程中可能会发生重大变化的指标,项目后评价要给予重新分析和评价。

  我们可以利用LFA的思路和方法,对公路建设项目目标进行系统的分析和评价。

  LFA的核心概念是事物之间的因果关系,即:“如果” 提供了某种条件, “那么” 就会产生某种结果。这些条件包括目标内在的影响因素和实现目标所需的。

  外部条件。对目标体系而言,包括目标指标、实现目的、实现目标所需的资源投入、预期的效益产出四个层次,从而形成一个LFA的基本模式,如表1所示的4×4的矩阵:

我国公路建设项目后评价方法研究

  从表1看出,LFA包含四个层次的垂直逻辑关系和水平逻辑关系:

  1、垂直逻辑关系 项目管理者联盟,项目管理问题。

  1)宏观目标

  项目的宏观目标即宏观计划、规划、政策和方针等所指向的目标,该目标可通过几个方面的因素来实现。宏观目标一般超越了公路项目的范畴,是指国家、地区、部门或投资组织的整体目标。这个层次目标的确定和指标的选择一般由国家或行业部门选定,一般要与国家发展目标相联系,并符合国家产业政策、行业规划等的要求。

  2)项目目的

  也叫直接目的,是指项目的直接效果,是项目立项的重要依据,一般应考虑公路项目为受益目标群体带来的效果,主要是社会和经济方面的成果和作用。这个层次的目标由项目实施机构和独立的评价机构来确定,目标的实现由项目本身的因素来确定。

  3)产出

  这里的“产出”是指项目的建设内容。一般要提供可计量的直接结果,要直截了当地指出项目所完成的实际工程。在分析中应注意,在产出中公路项目可能提供的一些服务和就业机会,往往不是产出而是项目的目的或目标。

  4)投入和活动

  该层次是指项目的实施过程及内容,主要包括资源和时间等的投入。

  上述各层次的主要区别是,项目宏观目标的实现往往由多个项目的具体目标所构成,而一个具体目标的取得往往需要该项目完成多项具体的投入和产出活动。这样,四个层次的要素就自下而上构成了三个相互连接的逻辑关系。因此,要应用LFA进行公路项目目标评价,目标体系必须满足以下要求:

  第一级是如果保证一定的资源投入,并加以很好地管理,则预计有怎样的产出;第二级是如果项目的产出活动能够顺利进行,并确保外部条件能够落实,则预计能取得怎样的具体目标;第三级是项目的具体目标对沿线地区乃至整个国家更高层次宏观目标的贡献关联性。这种逻辑关系在LFA中称为“垂直逻辑”,可用来阐述各层次的目标内容及其上下层次间的因果关系,这样,一个公路项目目标的各种内在逻辑关系可以利用LFA来体现。通过分析目标管理诸多因素之间的逻辑关系,可以实现从设计,实施到最终效果的项目目标的系统评价。

  2、水平逻辑关系

  水平逻辑分析的目的是通过主要验证指标和验证方法来衡量一个项目的资源和成果。与垂直逻辑中的每个层次目标对应,水平逻辑对各层次的结果加以具体说明,由验证指标、验证方法和重要的假定条件所构成,形成了LFA的4X4的逻辑框架。

  对于一个理想的公路项目,以因果关系为核心,很容易推导出项目实施的必要条件和充分条件。项目不同目标层次间的因果关系可以推导出实现目标所需要的必要条件,这就是项目的内部逻辑关系。而充分条件则是各目标层次的外部条件,这是项目的外部逻辑。把项目的层次目标(必要条件)和项目的外部制约(充分条件)结合起来,就可以得出清晰的项目概念和设计思路。

  随着我国经济发展及投资主体多元化格局的出现,形成了大量的通过项目评估的公路建设项目,亟待建立一个能够反映项目目标实现程度的综合评价方法来评价项目的效果,在“前后对比法”、“有无对比法”的基础上,引入“逻辑框架法”,能够完善现有的公路建设项目后评价方法和指标体系,以提高公路项目的投资决策水平。


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